推进管理体制创新    建立现代事业制度
——关于事业单位取消行政级别改革的几点思考与建议

东台市机构编制委员会办公室

    党的十六大报告中指出：“要按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”。可以预见，事业单位管理体制改革必将是继国有企业改革、建立现代企业制度之后我国社会政治生活中的又一重大课题。搞好事业单位管理体制改革，对推动经济发展和社会全面进步，实现全面建成和谐社会的奋斗目标，都具有十分重要的意义。
    一、现状分析
    目前，事业单位套用行政级别是造成政事不开的一个根源。主要表现在：一是单位机关化。事业单位普遍按照党政机关的行政职级与体系实施管理。比如县这一级，事业单位的机构建制与规模完全参照党政机关，有正科级、副科级、股级、副股级甚至相当股级等等；既有挂牌机构，又有内设机构，内设机构也参照机关界定为股级。事业机构普遍隶属于某个政府主管部门；既有形分神合的独立办公，又有形神合一的合署（集中）办公。二是职能行政化。从当前事业单位承担的职能及其性质看，有参照管理、依照管理和一般事业之分，又有监督管理类、社会公益类、中介服务类和生产经营类之分。但是由于事业单位隶属于党政机关，政事职责不分，不少行政职能与事业职能混淆不清，事业职能行政化倾向严重。三是人员干部化。虽说事业单位人员从履行的工作职责与任务看，分行政管理人员、专业技术人员和工勤人员，但是仍然沿用行政干部、技术干部和以工代干的称谓，弱化了岗位内容和目标任务。行政管理人员又按照机构建制对应相应的行政职级，依据干部管理权限，实行行政级别分级研究任免制度，同时还参照机关设有调研员、协理员，干部与身份管理较为突出。四是待遇级别化。与机构建制、人员身份和干部职级相对应的是工资福利与待遇问题。担任什么样的职务，确定什么样的级别，兑现什么样的待遇，而且军队转业干部连级套股级、营级套科级、团级套处级和达到三十年工龄的事业单位行管人员高定一级职级的工资制度，是目前事业单位工资制度的主要内容。上述四个方面内容的综合作用，严重影响和制约了事业单位政事分开的进程，偏离了事业单位的社会定位，造成事业单位社会化、市场化程度不高。
    二、改革动因
    事业单位长期沿用行政级别是有其特定背景与根源的。这种制度形成发展鼎盛于建国后期相当长的计划经济体制之下，逐步淡化转型于市场经济体制建立与不断完善的历史阶段，“立与破”放在特定的历史背景条件下都有其必然性。事业单位套用行政级别并以此确定事业单位各层各级领导的行政待遇（级别），既是计划经济条件下整个社会向行政体系靠拢便于国家管理的直接反映，又是漫长封建社会相当浓厚的“级别”与“身份”意识根深蒂固的惯性作用。随着时代与社会的发展进步，这种制度受到了各方面因素的影响，其存在必要性也就不言而喻了。一是与行政管理体制改革产生撞碰。党政机构改革的一个重要原则就是实行政事分开，政府要转变职能，对事业单位的管理将彻底放开，事业单位现行的行政化管理模式将作实质性调整，事业单位继续沿用行政级别将会寿终正寝。二是与公务员制度改革产生冲突。公务员制度的全面推行，特别是《公务员法》的出台施行对原先的机关行政级别体系进行了重大调整，事业单位继续沿用行政级别失去了适用标准和参照系数，沿用机制脱轨。三是与人员身份观念的转变背道而驰。近年来，事业单位人事制度改革以及公务员考试制度改革的不断深入，打破干部工人身份界限，干部能上能上，人员能工能干，身份与报酬不挂钩已经是大势所趋。事业单位还继续确定行政级别，人员还继续保留干部身份已无实际意义。
    所以，事业单位取消行政级别已是当务之急，其不合时宜、阻碍事业单位发展的相关内容必须进行大刀阔斧的改革。当然，事业单位取消行政级别是一项相当复杂的改革系统工程，涉及到众多的与之相配套的改革事项，既对传统观念提出挑战，又涉及到事业单位人员既得利益的调整，还涉及现行人事管理政策和制度的调整等等。为此，推进事业单位行政级别改革需要统筹谋划，整体推进，配套实施，既积极又稳妥，既要加大改革力度又要兼顾事业单位方方面面的承受能力。
    三、改革设想
    推进事业单位管理体制改革，应着重要从三个方面整合思路，即围绕一个主题、突出两个目标、推动三项改革，具体内容是以事业单位取消行政级别为主题，以事业单位市场化、社会化和建立现代事业管理制度为目标，以改革管理体制、人事制度和配套办法为内容，突出干部管理、全员聘用、 工资分配和职称评聘等制度创新的改革总体框架。
    （一）基本原则
    坚持政事、事企分开的原则。合理划分行政机关与事业单位职责，将行政机关与执法队伍分开、决策与执行分开、管理与服务分开。合理划分事业行为与企业行为，实现事企分开。
    坚持优化结构、分类管理的原则。对社会效益差、基本职能萎缩甚至消失、职能交叉重叠的事业单位，予以撤销和合并。以社会化、市场化为方向，按照监督管理型、社会公益型、技术中介型、生产经营型标准对事业单位实行分类管理。
坚持面向社会、精简节支的原则。事业单位走向市场势在必行，要彻底改变“支出靠财政、困难找政府”的现象，以社会化为目标，转换运行机制，精简机构编制，减轻财政负担。
    坚持积极稳妥、稳步推进的原则。取消事业单位行政级别，涉及到现有观念、权力和利益的调整，必须充分兼顾社会和事业单位的承受度。既要解放思想，开拓创新，又要结合实际，稳步推进。
    （二）主要内容
    由于事业单位长期与政府机关维持着一种襁褓关系，取消事业单位行政级别，推进事业单位管理体制改革，必须与行政管理体制改革相配套并举进行，才能实现事业单位从“包含依附”到“分离独立”的过程。从行政管理体制改革的角度看，只有实现政府职能转变，政事彻底分开，事业单位管理体制改革才能得已顺利进行，事业单位才能真正实现社会化、市场化。而事业单位管理体制改革让事业单位从“包含依附”关系中剥离出来，又可以促进政府职能转变，防止政府职能体制外循环，产生行政结构的隐性膨胀。这两者之间是相辅相成、互为促进的关系。新一轮的党政机构改革，必须要在政府职能转变问题上重点求突破，从根本上切断事业单位与政府“千丝万缕”的联系，从而保证党政机构改革推进到位。
    一是通过事业单位分类改革分步“摘帽子”。要从地区经济建设和社会发展的现状与实际需要出发，对现有事业单位承担的职能、性质、隶属关系等进行重新分类定位。运用行政和市场相结合的办法，采取收、撤、并、放、退等途径，对事业单位现有机构设置与布局进行调整优化，重新构建符合市场经济体制和地方社会发展特点的事业单位组织构架新体系。⑴收一部分。除法律法规规定授权委托外，将事业单位承担的行政管理职能予以剥离上收，回归政府，彻底理顺政事职责关系；⑵撤一部分。对一些因人设事，职能已转移、长期任务不足的事业单位要予以撤销；⑶并一部分。对一些设置过于零散、规模过小、服务对象单一、职能相近相似的事业单位予以合并，提高其规模效益；⑷放一部分。对于一些开展有偿服务，属于社会中介性质的事业单位和事业职能要改制为社会中介组织或下放给社会中介机构承担；⑸退一部分。凡从事生产经营、技术开发的具有独立法人资格的事业单位，都要实施产权制度改革，改制为企业，退出事业序列。
    通过分类改革，对于下放、转轨和改制为社会中介性质与企业性质的事业单位将不再执行单位的行政级别，这一块可以改革一步到位。而对于保留下来的具有社会公益性、非营利性的事业单位要区别对待。首先，要按照事业单位登记管理条例的有关规定，实行事业单位法人登记，确立独立的法人地位，解除与政府机关的隶属关系，实现政事脱钩，彻底与政府分家，建立独立自主的事业法人治理结构。其次，要按照职能范围、编制规模、公众需求程度、社会发展方向和行业特征分别制定不同的单位等级体系和分类标准，在取消事业单位行政级别的大前提下，建立不同于政府机关的人员管理制度和工资福利制度。而对于过渡时期设立的参照、依照公务员制度管理事业单位，鉴于其职能性质，可以继续参照机关确定行政级别，待条件成熟，职能收回机关后再予以取消。
    二是通过人事用工制度改革实现人员身份的“变脸”。在事业机构分类定位的基础上，按照“脱钩、分类、放权、搞活”的思路，根据事业职能、经费渠道和岗位目标的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理。逐步改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，使事业单位的人事制度与党政机关的人事制度脱钩，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇。⑴推行全员聘用制和人事代理制。以聘用合同的形式确定法律关系、劳动关系，按岗聘用，人事关系实行代理，从而替代事业单位人员与单位的长期乃至终身的依附关系。单位可以按照聘用合同解聘，职工也可以按照聘用合同辞聘，真正实现单位自主用人，人员自主择业，进一步推动事业单位职工由“单位人”向“社会人”转变；⑵强化岗位管理。事业单位推行全员聘用制的前提是实行岗位管理。事业单位要逐步建立区别单位性质和工作特点的以事定岗、以岗择人、按岗聘用、一岗一薪的岗位管理制度，用岗位管理取代身份管理，彻底破除以往干部身份管理是人事管理的核心，实现由身份管理向岗位管理的转变，从而改变过去在人事管理各个环节上更多关注的是身份变化、级别提高等认识；⑶扩大事业单位人事管理自主权。在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束与发展机制；⑷引入竞争机制。按照公开、公平、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，采取公开考录、竞争上岗等形式选聘，逐步形成人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而，充满生机活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。
    三是通过内部配套制度改革实现人员政治待遇与工资待遇的“软着落”。事业单位取消行政级别，最直接也是最敏感的内容就是事业单位现有行政管理人员的政治待遇和工资待遇怎样继续执行的问题。为了保证现有行管人员在取消行政级别后其待遇落差幅度小，心理能够承受，在推进事业单位人事制度改革的同时，要配套实施以下四个方面的改革。⑴干部管理制度。事业单位取消行政级别与党管干部原则和现行干部管理制度之间并不必然冲突，随着领导干部选拔任用制度改革的深入，统一领导、分级管理、有效调控的宏观分类管理体系将会逐步形成并规范，党对事业单位负责人的管理也将作相应调整。按照事业单位机构分类改革后重新确定的事业单位新体系、新规格调整相应的干部管理权限，不再参照事业单位行政级建来确定干部行政级别。同时，按照推行全员聘用制关于“一级聘一级，谁聘用谁管理”的要求来确定管理主体和任用主体；⑵职称制度。要继续加大专业技术职务资格评聘分开的力度，强化专业技术岗位管理，制定专业技术岗位规范，凡是符合岗位任职条件的专业技术人员都可以通过竞争上岗的办法予以聘用，可以高职低聘，也可以低职高聘。专业技术任职资格只是上岗的条件，不与工资报酬挂钩。对于专业技术类如教育、文化、卫生、新闻等事业单位，在取消行政级别后，工资待遇并不受影响，很多行政领导和中层干部都具备相应的专业技术系列，拿的是职称工资。但是对于其他类型的事业单位，在现行过渡时期，可以试行政工系列、经济管理等职称系列进行过渡调整；如果改套相应的职员工资，待遇与其对应的行政工资和职称工资又比较低，恐怕这一条不容易接受；⑶分配制度。分配制度改革是事业单位取消行政级别、推进管理体制改革的关键，是激活事业单位发展潜力的重要因素。进一步完善事业单位工资总额调控管理办法和实行档案工资与实际收入相分离的基础上，建立起以岗位管理为基础，以人员素质和工作业绩为依据，以考核评价为手段的多元化的岗位工资分配激励制度，重新确立事业单位分配秩序，全面放开搞活事业单位内部分配。把按劳分配与按生产要素分配相结合，坚持效率优先、兼顾公平的原则。继续扩大事业单位内部分配自主权，不同类型的事业单位要结合本单位的事业发展、人员结构、经费类型和运行效益等特点实行不同的分配办法，坚持工资分配与业绩和贡献挂钩，真正做到按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬，逐步拉开分配档次，使事业单位干部职工做到在什么岗位，干什么工作，享受什么待遇，薪随岗变，易岗易薪；⑷职员制度。根据上级现行关于事业单位职员管理的相关规定，职员专指事业单位在管理岗位上的工作人员，是区别公务员制度和专业技术职务评聘制度的事业单位管理人员的管理制度。管理人员一律称职员，实行四到十三级的职级制和对应的职务等级工资制。事业单位取消行政级别后，现有的职员范围、职级等级有必要作相应的调整。从目前国家职员工资制度来情况看，分1-6级，最高级相当于正处行政级别，在县这一级，最高只能为4级即正科级，如果取消行政级别，那么下一级职员工资晋级就失去了参照标准，不好执行，这就需要国家、省对此进行配套调整与改革。